Някъде в нестихващия поток от противоречива медицинска, статистическа и правна информация, своето място заемат и заповедите на министъра на здравеопазването Кирил Ананиев. От затваряне на “питейни заведения”, през забрани за износ на определени лекарства,карантина на Банско, забрана за събиране на повече от двама възрастни на обществени места, предписване на работодателите да въведат дезинфекционни мерки, задължаване на гражданите да носят предпазни маски до затваряне на София, или пък не?
Какво всъщност представляват заповедите на министъра на здравеопазването? За да бъде отговорено на този въпрос, е необходимо да се изследва съдържанието и характера на тези актове. Безспорно е, че това са актове издавани от орган на изпълнителната власт, тоест административни актове. Законодателят поставя различни изисквания за валидността на административните актове според техния вид. По този начин, ако от съдържанието на дадена заповед на министъра на здравеопазването можем да направим извод, че тя представлява административен акт от вида нормативен административен акт, ще поставим въпроса за нейното обнародване, което според законодателя е задължителен елемент, условие за валидността на този акт, без което той не може да породи своите правни последици. Тази преценка обуславя и валидността на евентуално наложените глоби и имуществени санкции на гражданите и бизнеса за неспазване на въведените с актовете правила за поведение (мерки), които, съвсем естествено, ще бъдат незаконосъобразни, ако актовете, които предписват съответното поведение, се окажат порочни.
Посочваме, че нито една от издадените от министъра заповеди по време на извънредното положение не е обнародвана в Държавен вестник. Нещо повече - повечето от заповедите препращат към общите административни актове, уредени в Административно-процесуалния кодекс. Въпреки това, релевантно за определянето на вида на акта е неговото съдържание, независимо от тази квалификация, направена в самия него и независимо от наименованието "заповед".
Законът, практиката и теорията разграничават различни видове административни актове, поставяйки различни изисквания за тяхната действителност. Най-общо разграничаваме индивидуални, общи, нормативни (и вътрешно-служебни) актове. И най-общо посочваме, че индивидуалният административен акт има определен адресат, чиито права и законни интереси засяга (например "задължавам Иван Петров да носи защитна маска, когато се намира на обществени места"). Общият административен акт съдържа волеизявление с еднократно правно действие по отношение на неограничен брой адресати, които, въпреки че не са индивидуално идентифицирани, са определени по дадени признаци (например "задължавам народните представители да носят защитни маски на заседанието за гласуване на изменения в Закона за държавния бюджет”). Нормативните административни актове, от своя страна, съдържат абстрактни правила за поведение, отнасят се до неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие (например "всички, които се намират на закрити или открити обществени места, са длъжни да имат поставена защитна маска за лице").
Следователно, ако конкретната заповед създава общо, абстрактно правило за поведение, което създава права или задължения за неопределен кръг адресати, което е скрепено с правна принуда, и което правило за поведение има многократно действие, можем да стигнем до извода, че тази заповед представлява нормативен административен акт, съдържащ правни норми. В тези правни норми по абстрактен начин са описани белезите на определени юридически факти, при осъществяването на които нормата поражда последиците си, които отново са посочени по абстрактен начин. Колкото пъти се осъществят юридическите факти, описани в нормата, толкова пъти ще се предпише определеното правило за поведение, респективно правата и задълженията, които имат адресатите, или онова, с което трябва да съобразяват поведението си: ако се намирам на закрито или открито обществено място, то имам задължение да поставя върху лицето си защитна маска. Всеки път, когато се осъществят фактите, описани в нормата, съм длъжен да се съобразя с поведението, което тя предписва. По този начин можем да поставим въпроса, свързан с многократното действие на административните актове.
Проблемът е как да стигнем до еднозначен извод за вида на определен административен акт, водени от неговото съдържание. Кога приемаме, че актът има еднократно или многократно правно действие и може ли да се приеме в нашия пример, че ограниченият срок на действие на обявеното извънредно положение влияе върху "кратността" на действието на приетите актове? Така например съдебната практика приема, че решението за приемане и изменение на общинския бюджет има еднократно действие, защото се прилага за една бюджетна година, както и че решението на общински съвет за приемане на такса "битови отпадъци" за определена година е общ административен акт. По същество обаче, макар и определена за една година, дължимата годишна такса е само една, като възниква еднократно задължение за нейното плащане, въпреки възможността за разсрочване. Нейните адресати също са определяеми: собствениците на недвижими имоти на територията на дадена община. По-сложно изглежда положението с общинския бюджет, който по същество е "финансова сметка за приходите и разходите", от която мъчително биха се извели правила за поведение (например "за маски общината тази година ще извърши "х" разходи?").
Обстоятелството, че даден акт действа за определен период от време не е равнозначно на еднократно правно действие и този извод се подкрепя от практиката на ВАС. Може да се твърди, че заповедта, въвеждаща задължение за носене на маски, заповедта за забрана на износа на определени лекарствени продукти, затваряне на София и други от издадени от министъра по време на извънредното положение актове имат многократно правно действие, тъй като приложението им не се изчерпва с еднократно действие по отношение на даден правен субект - адресат на определена норма. Тоест, повечето от въведените от министъра на здравеопазването правила за поведение следва да се прилагат за целия срок на извънредното положение, всеки път когато настъпят юридическите факти, описани в правилата за поведение (многократно действие). По този начин, когато министърът издава заповеди, с които забранява износа на лекарства, предписва на неограничен кръг от субекти да не се събират “повече от двама на обществени места”, забранява им да посещават ресторанти, “питейни заведения”, предписва на работодателите да въведат дезинфекционни мерки и т.н., по същество той създава общи правила за поведение, които се отнасят до неограничен кръг от адресати и имат многократно правно действие във времето, макар и ограничени от конкретен срок на действие, съобразно продължителността на извънредното положение. На следващо място, заповедите се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, тъй като приложението им не се изчерпва с еднократно действие по отношение на конкретен правен субект. Не може да се приеме и че ограниченото действие на заповедите за времето на извънредното положение обуславя тяхното еднократно приложение във времево отношение, тъй като макар и ограничени от даден период, те се прилагат неограничено по отношение на техните адресати за дадения период. Наред с това, заповедите са издадени по прилагане на нормативни актове от по-висока степен и по-конкретно по прилагане на чл. 63, ал. 1 от Закона за здравето. Обстоятелството, че актът е озаглавен "заповед" не променя неговата правна същност, която се определя от съдържанието му, а не от неговото наименование. Тези заповеди по своето естество представляват нормативни административни актове, като съдържащите се в тях правила за поведение представляват административноправни норми.
С оглед на горното, при евентуално обжалване на актовете пред компетентния съд, той ще изследва всички тези характеристики на актовете, за да извърши преценката за техния вид и съответно спазена ли е предписаната от закона форма за тяхното издаване, за да се произнесе по тяхната валидност. Когато заповедите на министрите съдържат административноправни норми, които се прилагат по отношение на неограничен кръг от адресати и имат многократно действие, те представляват нормативни административни актове и за да породят своето действие подлежат на обнародване в Държавен вестник. Неспазването на процедурата за издаване на актовете води до тяхната нищожност. Съдебната практика трайно приема, че когато нормативен административен акт не е обнародван, е налице незавършен фактически състав, което води до опорочаването му до степен на нищожност.
Следователно, адресатите на актовете не са длъжни да съобразяват поведението си с нищожни актове на администрацията, тъй като тези актове не могат да породят своите правни последици. От друга страна, наложени въз основа на нищожни административни актове, глобите и имуществените санкции се явяват неоснователни, именно защото адресатите не са длъжни да съблюдават своето поведение с мерки, въведени с невалидни актове. Деянието, извършено в отклонение от предписаното от нищожен акт поведение, не би могло да съставлява нарушение.
Спазването на определени правила и процедури е условие за изграждането на определено доверие на гражданите у институциите. Всички идеи на съвременното конституционно право се свеждат до създаването на гаранции и намирането на баланс между общия и частния интерес и поставянето им под един общ знаменател. От гражданите се изисква определено поведение, но за да имат гаранция и убеждение, че трябва да спазват това поведение, правилата за поведение се приемат по определен ред като гаранция срещу злоупотреба от страна на властта, имайки предвид, че силата на държавата е ограничена, за да се защитят гражданите от произволно упражняване на власт.
Когато държавата издава актове, които будят у хората недоверие, това води до дискредитиране на нейната властова функция. Органите, овластени да издават общи правила за поведение, следва да ги формулират точно и ясно, така че те да бъдат разбираеми за адресатите им, както и да осигурят възможността за изпълнението на тези правила. Обнародването на правилата за поведение, които държавата създава, е предвидено поради своята важна функция, а именно гражданите, юридическите лица и най-вече държавните органи, които трябва да спазват и прилагат тези правила, да имат достатъчно време да се запознаят с тях и да се подготвят за тяхното прилагане. От друга страна, когато тези органи, облечени в държавна власт, издават актове, за които не са спазени определените процедури за въвеждането им в действие, общественото доверие още повече се разколебава.
Липсата на последователност, а понякога и законност на действията на администрацията, задълбочава съвременната ценностна криза. Индексът на общественото доверие показва неговия продължителен упадък в по-голяма част от развитите страни. Общественото доверие спада стремглаво надолу, като съвременният човек има все по-малко доверие на правителството, медиите и другите хора. В световен мащаб правителствата трябва да използват реалната възможност да възстановят доверието сега, ако очакват да привлекат най-добрите и най-ярки решения на бъдещето.
Още: "Правна неграмотност по време на извънредно положение"
Автор: Ана Кръстева, юрист
